Viernes, 21 de julio de 2023. Del impuesto sobre envases de plástico no reutilizables al impuesto sobre los gases fluorados de efecto invernadero, pasando por el impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos, así como por tantos otros tributos, algunos de ellos impuestos propios de las comunidades autónomas, encontramos un amplio abanico de impuestos cuya finalidad es la protección del medioambiente.
Su finalidad esencial no es, o no debería ser, fiscal, es decir, no deberían buscar un objetivo esencialmente recaudatorio, sino un objetivo principal de protección del medioambiente, que es un objetivo extrafiscal. Su finalidad no debe ser recaudar, sino incidir en ciertos comportamientos o actividades que pueden afectar al medioambiente, estableciendo una alta carga impositiva para las mismas en caso de realizarse.
De esta forma, una baja recaudación por estos impuestos implicaría que se están consiguiendo los objetivos medioambientales perseguidos, pues no se habrían realizado las actividades contaminantes que dañan el medioambiente y que conllevan que se devenguen tales impuestos.
Los instrumentos fiscales suelen inquietar enormemente a los ciudadanos, que ven incrementarse la carga fiscal que soportan y por mucho que se pueda dar explicación de las razones de cada impuesto, difícilmente son bien recibidos por el sentir de las economías domésticas.
A su vez, los impuestos y las cuentas públicas se convierten en un elemento arrojadizo en las batallas políticas, especialmente en tiempo de elecciones.
De todos modos, gran parte del conglomerado de los impuestos ambientales no es tan visible para los ciudadanos como otros tributos más generales pero, de una manera u otra, terminan trasladándose de forma jurídica o económica al ciudadano.
La batalla de los impuestos en campaña electoral
En tiempos de elecciones políticas en cascada, precedidas de un largo periodo de fortísima sequía, donde han estado muy presentes en la mente de la ciudadanía los posibles efectos del cambio climático, la protección del medioambiente no puede convertirse en un arma política arrojadiza, pues encuentra su base en el mandato de protección medioambiental del artículo 45 de la Constitución española. Más aun cuando tal protección se instrumentaliza a través de impuestos, dada la visión instintivamente incómoda que estos despiertan en los contribuyentes.
Situándose los impuestos habitualmente en el campo de batalla político, donde los conceptos de derechas e izquierdas siguen aplicándose, por muy desdibujados que estén si se analizan con rigor, los impuestos ambientales deben quedar más al margen que otros de ese juego de lucha política. Máxime cuando se le quiere atribuir erróneamente a este tipo de impuestos la adscripción a una ideología política que no cuadra realmente con los esquemas de la política fiscal con la que se alinean.
Si tuviésemos que destacar el impuesto ambiental más tradicional y de mayor impacto en la ciudadanía, deberíamos fijarnos en el impuesto sobre hidrocarburos que grava, entre otros, gasóleos y gasolinas. Se trata de un impuesto armonizado conforme a directivas de la Unión Europea que marcan una estructura y un mínimo impositivo a aplicar por los Estados miembros y que estos pueden y suelen elevar al aplicarlo en su territorio.
Este tributo, como impuesto especial de fabricación, grava la fabricación de hidrocarburos. A diferencia del IVA, se aplica en fase única, lo cual no impide que obviamente se traslade al consumidor. Aunque lo ingrese a la Hacienda Pública el fabricante y se lo repercuta jurídicamente al destinatario del producto en la primera fase de su proceso de distribución –sea al mayorista o al minorista–, cuanto mayor sea la cantidad que se tenga que pagar con motivo del impuesto, mayor será el precio que se le tendrá que cobrar al consumidor final, trasladándose económicamente a este.
Se trata, pues, de un impuesto que recae sobre el consumo de carburantes y que tiene una gran importancia recaudatoria, lo cual hace que se planteen dudas sobre si la pretendida finalidad perseguida con tal tributo es puramente ambiental. Para ello, debería tratarse de un impuesto articulado de forma que generase solo una recaudación mínima, no habiéndose consumido una importante cantidad de hidrocarburos (esencialmente gasóleo y gasolina), de tal forma que se hubiese contaminado muy poco con la circulación rodada.
Consumo de carburantes entre ricos y pobres
Tiene una finalidad ambiental irreal en la práctica, pues es evidente que el estado actual de las infraestructuras y medios de transporte no permite a gran parte de los ciudadanos de cualquier nivel económico evitar el consumo de carburantes y apostar por un vehículo eléctrico que cubra realmente todas sus necesidades.
Pensemos, por ejemplo, en la España rural o vaciada, más necesitada de protección y donde, ante la particular necesidad individual de transporte, no se puede pensar en dejar de consumir esos productos sometidos al impuesto sobre hidrocarburos, que como impuesto indirecto recae sobre los sujetos con independencia de cuál sea su riqueza, su nivel de renta o patrimonio.
Esto lo podría situar en teoría en una línea de política fiscal liberal o conservadora como apuesta por impuestos indirectos, frente al protagonismo en la fiscalidad ambiental del que en ocasiones parecen querer apropiarse políticas más progresistas o de izquierdas, que con un impuesto como este al final no estarían gravando en mayor medida a los ciudadanos de mayor capacidad económica global.
El Tribunal Constitucional español reconoció que el establecimiento de impuestos de carácter primordialmente extrafiscal debe realizarse respetando las exigencias y principios derivados directamente del artículo 31 de la Constitución (fundamento jurídico 13 de la STC 37/1987, de 26 de marzo y FJ 4 de la STC 186/1993, de 7 de junio).
En función de ello, los impuestos ambientales no pueden ser ajenos a los principios materiales de justicia tributaria contemplados en dicho artículo 31 (generalidad, capacidad económica, igualdad, progresividad y no confiscatoriedad), por muy extrafiscal que sea su objetivo, y algo paralelo se puede decir en su consideración dentro de la disciplina de la Unión Europea.
Un litro de gasolina soporta los mismos impuestos ya lo consuma un pobre o un rico, ya lo consuma un habitante de una gran ciudad o de un pueblo de montaña. Por tanto, en la dialéctica electoral de los impuestos, la problemática ambiental no es más de izquierdas que de derechas, en una realidad no siempre bien explicada al ciudadano y alejada del sentido común en la contemplación de la situación actual de España.
Carlos María López Espadafor es Catedrático de Derecho Financiero y Tributario, Universidad de Jaén. Premio Extraordinario de Licenciatura en la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada. Doctor en Derecho por la Universidad de Bolonia. Doctor en Economía por la Universidad de Málaga. Catedrático de Derecho Financiero y Tributario en la Universidad de Jaén. Director del Grupo de Investigación “Derecho Financiero” SEJ-421 de la Universidad de Jaén. Amplio bagaje como investigador, que ha aportado numerosísimos trabajos (más de 450), entre monografías, artículos doctrinales y otras publicaciones, que abordan ámbitos temáticos muy variados, que pueden ir desde la fiscalidad internacional y de la Unión Europea a los problemas de las Haciendas Territoriales, pasando por la problemática constitucional del tributo, la fiscalidad ambiental o la fiscalidad empresarial, sin descuidar en su extensa producción científica ningún otro de los campos más importantes o esenciales dentro del Derecho Financiero y Tributario. A ello hay que unir un gran número de proyectos de investigación, esencialmente como investigador principal y numerosísimas conferencias o ponencias en congresos nacionales e internacionales, así como importantes estancias en universidades extranjeras.
Sea el primero en desahogarse, comentando